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Artículos Profesionales


Seguridad Industrial y Prevención de Riesgos Laborales.

Articulo José Pascual Martínez. Formación de Seguridad Laboral. Julio-Agosto 2001

José Pascual Martínez
Arquitecto. Jefe del Departamento de Estudios y Normativa del Fuego. Ayuntamiento de Madrid.


Ordenanzas municipales: primer punto de referencia.

La mención a los Planes de Emergencia, referidos al siniestro de incendio en la edificación, comienza a ser habitual con al aparición de las primeras Ordenanzas Municipale de Prevención de Incendios a partir de 1974. Queda claro que con la experiencia que gradualmente se había ido recogiendo de incendios acaecidos en lugares y recintos públicos, era factible concebir una organización, basada en el personal que trabajaba en esos recintos públicos, que advirtiera la presencia del siniestro, encaminara al público hacia el exterior, avisara a los servicios exteriores de auxilio, e intentara por último combatir el siniestro con los medios disponibles.

Con anterioridad a esto, el incendio en el interior de un edificio, cuando ocurría y mientras se desarrollaba, era habitualmente considerado como una desgracia inevitable, y el pensamiento común de la sociedad era que la única medida posible se apoyaba en la intervención de los servicios públicos, tanto para el salvamento de personas, como para controlar y dominar el siniestro. Por supuesto que también habían existido abundantes casos en que el personal del edificio ayudaba en la evacuación, pero más como resultado de iniciativas espontáneas que como efectos de un plan organizado.

Condiciones del edificio

Para que un grupo de personas integrando una organización, pueda llevar a cabo estos fines con eficacia, hace falta que el edificio "preste su ayuda", es decir, que reúna unas condiciones, fundamentalmente de tipo constructivo, que se pueden esquematizar en las siguientes:

-Estabilidad del edificio ante el fuego.
-Sectorización de recintos.
-Vías de evacuación suficientes, claras y expeditas.
-Equipos para dar la alarma y combatir el siniestro.
-Medios de aviso a servicios exteriores de auxilio.

Y son precisamente estas condiciones las que en su día formaron el cuerpo legal de las primeras Ordenanzas Municipales de Prevención de Incendios, sentando doctrina para posteriores Normas, ya sean Ordenanzas de Ayuntamientos -tanto en las nuevas como en la revisión de las primitivas-, Reglamentos de Comunidad Autónoma o Disposiciones del Estado.

De este modo, el cumplimiento de la diversa Normativa sobre este campo hace que un edificio, una vez construido, quede preparado para afrontar un incendio y al mismo tiempo se facilite la intervención de las instituciones públicas. Pero una vez comienza la vida del edificio, son sus habitantes los que han de manejar conjunta y solidariamente las "herramientas" que reciben: centro de control, sistemas de alarma, equipos de extinción y posibilidades de evacuación. Esto quiere decir, en suma, que un edificio bien acondicionado para la protección contra un incendio facilita la elaboración del Plan de Emergencia. Pero al mismo tiempo durante la elaboración del Plan se pueden descubrir ciertas lagunas en las condiciones del edificio, lo que permite así sobre la marcha poder corregirlas. Con esto, ambas cosas se benefician y mejoran mutuamente.

Formato de los planes: unos primeros pasos indecisos

La exigencia de Planes de Emergencia en diversas Ordenanzas Municipales promulgadas y/o reformadas a partir de 1974 ha ido intercalada con algunas Disposiciones de Estado donde se exigían igualmente estos Planes. Sin embargo, mientras los requerimientos de tipo constructivo han sido siempre muy concretos e incluso rígidos, para los Planes de Emergencia el requerimiento fundamental, en sus comienzos, era el de que "se elaboraran". Es decir, una forma de requerimiento totalmente vaga e imprecisa. Esto se debía a que en los años setenta y la mayoría de los ochenta el concepto de protección contra incendios se enmarcaba en estas tres facetas, muy desiguales entre sí en cuanto a sus antecedentes de experimentación y aplicación.

-Instalaciones de protección con criterios bastante elaborados y cuya capacidad tecnológica llevaba muchos años de evolución y desarrollo.
-Unos requerimientos de contrucción recién implantados: estabilidad estructural, compartimentación, y diseño de vías de evacuación. Era una novedad, pero los proyectistas se adaptaron rápidamente porque bastaba apoyarse en tecnologías constructivas ya conocidas.
-Exigir un "Plan de Emergencia", pero aquí no se definía estructura y contenido ya que, al contrario de lo que ocurría con las dos facetas anteriores, no existía una experimentación anterior que fuera suficiente y válida para establecer criterios que se demostraran útiles.

En consecuencia, las primeras Disposiciones Oficiales que requerían elaborar Planes de Emergencia se movían dentro de un cierto campo de indefinición, poniendo de manifiesto que la Administración tenía claro el fin perseguido, pero no tenía claros los medios para alcanzarlo. Incialmente se han ido dando unas pautas que poco a poco se han ido ampliando, pero sin llegar a establecer una verdadera estructura de estos Planes. Así se puede observar en las cuatro Disposiciones Oficiales de ámbito estatal aparecidas entre 1970 y 1984 (De hecho son las únicas Disposiciones exigiendo dichos Planes -y todas ellas de carácter sectorial- publicadas hasta la aparición de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales en 1995). Por su parte ese grado de indefinición ha hecho que también decayera su fuerza de obligar. Las cuatro Disposiciones citadas con requerimientos expresos respecto al Plan de Emergencia son, respectivamente:

-Establecimientos Turísticos, de 1979
-Establecimientos Sanitarios, de 1979
-Espectáculos públicos, de 1984
-Centros de EGB, Bachillerato y FP, de 1984

De ellas se muestra seguidamente el conjunto de requisitos que figuran en su articulado:

Prevención de incendios en establecimientos turísticos.
(Orden del Ministerio de Comercio y Turismo de 25-09-1979)
En el Art.2º.c) establece que se elabore "un Manual para el personal conteniendo un Plan de Emergencia, en cuya redacción se tengan en cuenta las características del establecimiento. Incluirá al menos:

-Acciones a realizar por el personal de cada Departamento.
-Aviso a la dirección.
-Aviso a Servicio de Incendios.
-Participación en las tareas de evacuación."
En el Art. 5º señala que se harán "ejercicios de formación una vez al año".

Protección anti-incendios en establecimientos sanitarios

(Orden del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social de 24-10-1979)

Esta Orden es de aplicación a los establecimientos sanitarios que dependen de la Administración del Estado. En el Art. 2º se requiere:

a)Elaborar Plan de Emergencia, en colaboración con los Servicios Técnicos del Municipio, incluyendo:
*Medidas de prevención para evitar producir incendios.
*Secuencia de actuaciones para personal y usuarios.
*Determinar rutas y formas de evacuación, en zonas o en la totalidad del edificio.
*Difusión del Plan por escrito a usuarios y personal.
*Colocar resumen de actuaciones inmediatas en todas las estancias y en los pasillos.

b) Formar al personal.
En el Art.3º se exige remitir el Plan de Emergencia al Servicio de Incendios de la localidad.

El Art.6º establece que se entregue por el Centro al Servicio de Incendios una copia de planos del edificio, con indicación de vías de evacuación y equipos de extinción, y que asimismo exista también una copia de estos planos en un armario a la entrada del establecimiento.

Como se ve por el contenido de los Arts. 3º y 6º, los planos del edificio y el Plan de Emergencia están contemplados como documentos independientes el uno del otro, y lo que resalta de ello es que los planos están considerados como de uso solamente para los servicios externos de socorro.

Reglamento general de Policía de Espectáculos públicos y actividades recreativas
(Real Decreto 2816/1982, de 27-08-1982)

En esta Disposición se amplían las exigencias mostradas en las dos Ordenes anteriores, y por vez primera se menciona el concepto de "Autoprotección".

El Art. 24 expresa que "Los titulares de todos los locales de espectáculos deberán elaborar un Plan de Emergencia y disponer de una organización de autoprotección en los mismos".

El Art. 25 describe funciones y documentos de que ha de constar, de la siguiente forma:

a) Catalogación de los riesgos previsibles.
b)Criterios para organizar, en base a:
*Jefatura
*Servicios Operativos
*Comisión de coordinación
c) Contenido documental del Plan de Emergencia:
*Catálogo de recursos humanos y materiales movilizables
*Directorio de Servicios de Protección Civil
*Planos de situación del edificio
*Planos de planta, indicando puntos de interés
*Descripción de funciones del personal de Autoprotección
*Recomendaciones para el personal y usuarios
d) Programa de formación del personal.
e) Programación de simulacros y su periodicidad.

Ejercicios de evacuación en centros docentes de EGB, Bachillerato y Formación Profesional. Instrucciones para la realización de simulacros de evacuación de emergencia.

(Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 13-11-1984)

Esta Orden no trata del Plan de Emergencia, sino solamente de una de sus fases: la de evacuación del edificio, con instrucciones para llevarla a cabo y unos cuestionarios que han de ser remitidos al Ministerio de Educación y Ciencia una vez cumplimentados tras cada ejercicio de evacuación.

La Orden expone los siguientes criterios:
*Se aplica a los centros docentes públicos que dependen del Ministerio de Educación y Ciencia.
*Se establecen como instrucciones provisionales mientras se elabora el Plan de Emergencia de centros docentes.
*Se efectuarán todos los años, en el primer trimestre académico.
*El simulacro se hará en situación de máxima ocupación del edificio.
*Se prevén los siguientes tiempos máximos:
-3 minutos para evacuación de planta
-10 minutos para evacuación de edificio

Si exceptuamos esta última Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, que trata solamente de la realización de ejercicios de evacuación (y pendiente de elaborar el Plan de Emergencia de centros docentes que sigue aún sin aparecer), puede verse que en las otras tres Disposiciones se van gradualmente aumentando los requisitos y perfilando los contenidos, y así se observa claramente en el Reglamento de Espectáculos, la última en publicarse de esas tres Disposiciones, donde por vez primera se establece una línea de diagnóstico -catálogo de riesgos y catálogo de recursos disponibles- que es la base para poder planificar cualquier actuación posterior.

El manual de autoprotección del ministerio del interior

En febrero de 1985 se hace pública la Orden para la elaboración de los Planes de Emergencia (Orden de 29 de noviembre de 1984). Es una Disposición donde se expresa claramente que se trata de una Guía orientativa para confeccionar un Manual de Autoprotección, y que por tanto no es de empleo obligatorio. Sin embargo, ante la ausencia de guías anteriores y ante la poca definición de los requisitos exigidos para los usos turístico, sanitario y de espectáculos, se convierte de inmediato en el modelo a seguir, y así se ha utilizado desde entonces y se sigue utilizando en la actualidad. Este Manual de Autoprotección, que se puede considerar una herramienta estructurada, con sus cuatro documentos, introdujo en su momento criterios y propuestas tales como las siguientes:

*Se define y aclara el concepto de Autoprotección. (Este término lo había mencionado el Reglamento de Espectáculos, pero sin decir lo que era):
*Se valora el riesgo para todos los usos, incluso el Industrial. (Que no aparece en la NBE-CPI).
*En la valoración del riesgo, además del uso, se tiene en cuenta la superficie edificada, la densidad de ocupación, o ambas cosas a la vez. (En las tres Disposiciones anteriores repetidamente citadas no se hacían distintos de ningún tipo).
*Por vez primera se expresa que la totalidad del personal afecto a edificio o a la actividad ha de ser partícipe del Plan de Autoprotección.
*Se introduce la idea más importante para que pueda ser eficaz cualquier Plan de Autoprotección: el Mantenimiento del Plan.
*Se crea la figura del responsable del Plan, identificado con nombre y cargo, y que ha de firmar el documento. (Aspecto éste de importancia máxima, incluso a efectos judiciales).

Es decir, nos encontramos ante una Guía que sin ser completa y pudiendo tener sus lagunas -que las tiene- es lo bastante amplia y bastante precisa para poder cumplir el fin que se persigue. Otra cosa distinta es que los parámetros y valores numéricos utilizados para valorar el riesgo hayan podido revelar alguna desviación, a la vista de la experiencia acumulada al cabo de los años transcurridos.

En cuanto a las lagunas, hay una en relación con un punto importante en los grandes edificios actuales: el centro de cotnrol, que no está contemplado en modo alguno (únicamente se cita de pasada el "centro de comunicación 2). En los años transcurridos desde que se redactó la Orden Ministerial hasta el momento presente, ese lugar ha incrementado enormemente su valor operativo, ya que desde él se centralizan, vigilan y gestionan todos los sistemas técnicos del edificio: instalaciones generales, instalaciones de protección contra incendios, CCTV, control de movimiento de personas, megafonía, buscapersonas, etc., pudiendo desde el mismo sectorizar instalaciones, detenerlas o arrancarlas, según proceda. Es por tanto el punto de mayor valor estratégico en la puesta en marcha del Plan de Emergencia, y como tal deben ser estudiadas y definidas sus funciones detnro del citado Plan. Esta laguna es puramente conyuntural y se debe a que en la época de promulgación de la Orden tales centros no eran tan frecuentes y completos como los actuales.

Génesis de unos problemas laborales

Pero hay otra laguna mucho más importante y que ha puesto permanentemente en peligro la validez y la aplicación del Plan de Autoprotección: se prevé según el Manual que la totalidad del personal afecto al edificio participe en el Plan, pero no se establecen mecanismos para compaginar el status laboral existente con esta nueva medida. Ya en las tres Disposiciones Oficiales anteriores (usos turísticos, sanitario y de espectáculos) ha quedado de manifiesto que se implantaban unas obligaciones al Establecimiento o Centro, pero ninguna en concreto para éste o aquél empleado, con lo cual nadie se sentía personalmente vinculado con los operativos de emergencia. En esta nueva Disposición ha de participar todo el personal -las funciones ya se irán asignando- pero como se trata de una Guía y su cumplimiento no es obligatorio, la situación adquiere el mismo matiz que lo descrito en el párrafo anterior. ¿Es realmente obligatorio involucrarse en Planes de Emergencia, aumentando funciones y responsabilidades, y poniéndose en situaciones de previsible riesgo? Si el empleado repasaba su contrato laboral y constataba que no figuraban estas exigencias, podía manifestar tranquilamente su rechazo, ante lo cual, la Dirección del Establecimiento tenía, normalmente, tres opciones: promover voluntarios mediante un bien planteado discurso exponiendo el problema, incentivar económicamente a los componentes de los equipos de emergencia, o incluir estas funciones en los contratos de las nuevas incorporaciones a la empresa.

Cualquiera de estas soluciones o combinación de ellas ha originado problemas, en cualquier momento y lugar, pues de entrada ya se establecían dos grupos entre los empleados, con diferencias de tipo laboral, económico o ambos, lo que ha dado pie a conflictos de lo más diverso. A título de ejemplo ¿qué pasaba con el empleado que llevaba un buen lote de años cobrando un plus por apagar un incendio que nunca se había producido?, pues que podía surgir otro empleado -casos reales los hay- que obviando y olvidándose de los planteamientos de seguridad que benefician a todos, terminaba viendo únicamente el componente económico y achacándolo a un trato de favor. De ahí a envenenar el ambiente laboral sólo queda un paso.

Ha sido efectivamente una incongruencia la falta de planteamiento y acuerdos previos entre las Autoridades Laborales y las de los Ministerios que han publicado estas Ordenes y Decretos en que se incluían Planes de Emergencia.

Ante situaciones como éstas, los Directores de Empresas y Establecimientos se han encontrado totalmente cercados. Saben, porque es de dominio público, que a consecuencia de un incendio un buen número de empresas quiebra antes de un año y otro lote apreciable desaparece a los cinco o seis años. Este argumento es suficiente para que exista una actitud decidida para impulsar el Plan de Emergencia, pero cuando se da el caso de poca disposición del personal a colaborar, en virtud de los argumentos anteriores, el resultado que se va obteniendo es el de una progresiva inhibición general. Queda únicamente la disculpa, la "tranquilidad" de que el Plan, el Documento, "esta ahí", "está hecho, aprobado y sellado".

La implantación y sus dificultades

La implantación del Plan es el proceso más delicado para hacer que aquél funcione. Si se han resuelto los problemas relativos a la mayor o menor predisposición del personal, se aborda seguidamente la asignación de funciones y desarrollo de cursos de formación. Esto puede resultar relativamente sencillo cuando en un edificio existe una sola empresa y todos los empleados son de esa misma empresa. Hay una unidad de escenario, de intereses económicos y de colectivo laboral, lo cual facilita muhco la organización interior.

Sin embargo, cuando en un edificio conviven varias empresas, cada una con su propio personal, la implantación puede llegar a complicarse extraordinariamente. A título de ejemplo podría analizarse el caso de un establecimiento de concurrencia pública, como puede ser un Centro de Reuniones en el que puedan celebrarse congresos y desarrollar también actos de representación escénica o musical, con apertura todos los días de la semana, y dotado de cafetería y restaurante abiertos al público en general (es decir, sin ser congresistas ni espectadores de alguna representación).

En un edificio de estas características es habitual encontrar los siguientes colectivos: la plantilla de personal que gestiona la actividad en general (normalmente el grupo de personal fijo que se ocupa de las instalaciones), más las plantillas del personal de varias contratas, como puede ser la hostelería, vigilancia jurada, gestión y montaje de reuniones o representaciones, limpieza, etc. Aquí el primer problema es conseguir el acuerdo con todas las empresas contratadas y hacer que llegue la información con claridad a sus respectivos empleados. El segundo problema que aparece, tratándose de un edificio abierto todos los días de la semana, es el de la alternancia y variación de turnos de trabajo -distintos de unas contratas a otras contratas a otras -con lo cual resulta difícil y laborioso planificar las funciones para cada componente de los equipos de emergencia, ya que el mismo, unos días estará activo, otros estará de libranza, y otros de suplencia de quien libra.

Pero esta planificación, aunque laboriosa y difícil, no es imposible. Lo que ya resulta insalvable es la práctica, bastante común, de las empresas contratadas, de variar y rotar a su personal -enviándolos temporalmente a otro centro de trabajo-, con lo cual aparecen en suplencia personas que no conocen el edificio, ni les ha hablado nadie del Plan de Emergencia, ni por supuesto tienen funciones asignadas al efecto (cuando quizá la persona a la que suplen sí que las tenía).

Abundando en este conjunto de inconvenientes, queda por mencionar el problema de las azafatas de congresos. Normalmente, se trata de grupos de personas que están presentes en un acto de un día o una reunión de tres días, por lo tanto su estancia es esporádica y en muchas ocasiones sin conocer el edificio. Con estas premisas parece que se las podría considerar como desvinculadas de cualquier operativo de emergencia, pero de hecho han de formar parte, inevitablemente, de los Equipos de Alarma y Evacuación (los EAE del Manual de Autoprotección), y esto ha de constituir, siempre, un compromiso y un acuerdo entre la gerencia del Centro de Congresos y la empresa de azafatas. Cuando un congresista se ve inmerso en plena reunión en una situación de alarma, dirige su primera mirada a una azafata esperando una señal o una indicación sobre la conducta a seguir y el camino de emergencia a utilizar, porque es de quien supone que ha de recibir las instrucciones en esos momentos.

Realización de simulacros

Las disposiciones oficiales que mencionan Planes de Emergencia vienen a coincidir en la necesidad de realizar simulacros, y en cuanto a su periodicidad, el Manual de Autoprotección y varias Ordenanzas Municipales aconsejan que se hagan anualmente. En algunos casos se recomienda además que se efectúen con la participación de los servicios públicos: Bomberos, Servicios médicos y Policía, a efectos de compaginar la respuesta interna del edificio con la de los servicios exteriores y valorar conjuntamente las acciones.

La propuesta en si es atrayente, pero su realización estricta acarrearía unas consecuencias que nadie ha examinado hasta ahora. Se supone que un simulacro completo, tal como marca la Normativa, con asistencia de los servicios públicos, implica de paso la interrupción del tráfico durante una serie de minutos (20,30 o más), y que son muchos los edificios que legalmente están obligados a tener Plan de Autoprotección y por tanto a desarrollar el simulacro anual.

Si en una gran ciudad como Madrid se hace el recuento de edificios obligados a ello y se distribuyen los simulacros a lo largo del año (descontando sábados, festivos y vacaciones), sale fácilmente y en un cálculo discreto la realización de unos 60 simulacros cada día. Esto implica dedicar una serie de dotaciones y equipos de los servicios públicos a apartarse de sus funciones habituales y dedicarse a los simulacros, y por ende, a cortar las calles al tráfico en puntos dispersos de la ciudad. ¿Es imaginable el caos circulatorio que se originaría de forma totalmente cotidiana?

De todos modos es fácil deducir que no haría falta realizar los 60 simulacros simultáneamente -el caos de tráfico entonces ya sería absoluto- sino que podrían establecerse, por ejemplo, en cuatro tramos horarios, con lo cual saldrían 15 simulacros y 15 dotaciones de los servicios públicos ocupados en ellos.

¿Quiere esto decir que será mejor no exigir los simulacros? De ninguna manera. Lo único que quiere decir es que quien obliga a desarrollar e implantar los Planes de Emergencia -en este caso el Muncipio- debe asimismo preparar la infraestructura para que con fluidez se desarrolle lo que ha exigido, sin por ello causar inconvenientes a terceros y sin menoscabo de la capacidad para atender a los siniestros reales.

Disparidad de criterios en los niveles de exigencia

Por último, dentro de la evolución de los Planes de Emergencia, no ya en su contenido sino en los rangos de obligatoriedad, se observa que hay una evidente disparidad entre distintas Administraciones, con diferentes parámetros de medición y diferentes niveles de exigencia de unas ciudades a otras.

Como ilustración, se presenta en el siguiente cuadro un estudio comparativo, para cada uso de edificación, de los umbrales de obligatoriedad del Plan de Emergencia en tres lugares distintos: una ciudad grande -Zaragoza-, una ciudad mediana -Oviedo- y una Comunidad Autónoma -Madrid que engloba desde la ciudad grande a la aldea pequeña.

Validez y utilidad de los planes de emergencia

Se ha expuesto un amplio repertorio de problemas en los epígrafes anteriores, que llegan a hacer pensar si realmente tiene utilidad elaborar Planes de Emergencia y cumplirlos después. Las situaciones laborales previas a su redacción y las dificultades de implantación del Plan hacen que el nivel de cumplimiento sea bajo.

Todo ello tiene su origen en la falta de obligatoriedad para el personal -más bien en la falta de definicón de esa obligatoriedad-, tal como ya se ha comentado en párrafos anteriores. En el caso del Manual de Autoprotección, porque ya expresa la propìa Orden que no es obligatorio, y en el caso de las Ordenanzas Municipales y Disposiciones del Estado citadas al principio, porque la obligación está clara para el establecimiento pero no para los empleados. El resultado final s que el documento se elabora siempre o casi siempre, especialmente en los Municipios que tienen Ordenanza propia, pero una vez aprobado empieza en muchos casos a perder fuerza con el tiempo.

Ley de Prevención de Riesgos Laborales: una nueva vía

Estos planteamientos han encontrado una vía nueva que cambia radicalmente la situación: La Ley de Prevención de Riesgos Laborales, de 1995. Ahora ya es la Autoridad Laboral la que interviene, y ahora se trata de una Ley, no de Ordenes Ministeriales, y dicha Ley dice que las cuestiones de seguridad abarcan:

-Todos los centros de trabajo
-Todos los trabajadores de esos centros
-Las medidas de emregencia contra incendios en esos centros

Está claro que el concepto de centro de trabajo comprende todos los usos de edificación -excepto vivienda- y el uso industrial, con lo cual ya no queda reducido el tema a los establecimientos turísticos, sanitarios y de espectáculos y a los municipios con Ordenanza propia, sino que se extiende a la totalidad del país y a la totalidad de usos y actividades. Y al mismo tiempo queda definida la obligación para todos los empleados de integrarse en el Plan de Autoprotección, para lo cual la Ley articula una serie de medidas de información a los trabajadores, creación de comités de consulta, y organización de servicios de prevención. De esta manera, lo que el Ministerio del Interior impulsó en 1984 como una obligación genérica, para a ser una obligación concreta con la Ley de 1995.

En esta Ley no se describe cómo ha de redactarse y elaborarse un Plan de Autoprotección -puede seguirse con el Manual del Ministerio del Interior de 1984, puesto que no lo deroga- pero acude a la base del problema: los trabajadores y el empresario, que conjunta y solidariamente han de velar por su seguridad y por la de terceros que se encuentren presentes dentro del edificio o establecimiento. Con esta vía es como pueden considerarse desbloqueados los inconvenientes o conflictos que podían existir desde 1979.

En definitiva, el salto cualitativo en cuanto a la obligatoriedad de los Planes estriba en que con las Ordenes y Reglamentos de Prevención de Incendios lo era para determinados locales, y en el campo de la Seguridad Laboral lo es para todo centro de trabajo e integrando a todo el personal.

Con esto se viene a implantar de forma definitiva en nuestro país un criterio que en Europa ya se viene manteniendo desde hace bastantes años: Que quien genera el riesgo ha de afrontar la responsabilidad por las consecuencias de ese riesgo, y ello justifica plenamente la necesidad de los Planes de Autoprotección. Esto tiene su mejor reflejo en los locales y establecimientos públicos, donde la empresa propietaria del local ha de garantizar la seguridad de los asistentes, para que no se repitan esas situaciones en las que los poderes públicos han tenido que hacerse cargo del resarcimiento de daños a las víctimas por casos de incendios, exonerando con ello a los propietarios del establecimiento.

Sobre este último punto, la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Madrid, de 4 de julio de 1997, da un significativoj paso adelante al obligar a los empresarios de espectáculos a suscribir una póliza de seguro que garantice las indemnizaciones personales en caso de siniestro, lo cual refuerza los criterios mostrados en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

Accidentes Mayores (directiva Seveso)

Hay un caso especial respecto a los Planes de Autoprotección, que es el que concierne a las industrias que están incursas en la Directiva Seveso, es decir, a aquellas industrias a las que les es de aplicación el Real Decreto 1254/1999, "Medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas" (Accidentes Mayores), el cual es la transposición a nuestro Derecho Interno de la Directiva 96/82/CE.

En este caso el riesgo, además de ser de elevada magnitud y tipo específico para cada industria, tiene la peligrosidad añadida de que puede extenderse al exterior y afectar a la población en general, de forma indiscriminada y repentina, como pueden ser las nubes tóxicas, los vertidos al terreno o las explosiones cuya onda de choque derribe edificios próximos.

Por esta razón los Planes de Autoprotección de estas industrias tienen un planteamiento totalmente particularizado, y que se compone de dos documentos: El Plan de Emergencia Interior (PEI), que ha de elaborar la propia industria, y el Plan de Emergencia Exterior (PEE), que lo confeccionan las Comunidades Autónomas. Para elaborar los PEE. el Ministerio del Interior publicó mediante Resolución de 30-01-1991 una guía denominada "Directriz Básica para la elaboración y homologación de los planes especiales del sector químico", cuyo contenido puede verse resumido en el Apéndice 12. Como es fácil observar, el planteamiento de esta Directriz difiere bastante, por su especial naturaleza, del Manual de Autoprotección.

Hay un problema, de orden temporal, que es que la Directriz es de 1991, la cual se hizo en aplicación del Real Decreto sobre Accidentes Mayores de 1988. Al haber salido un nuevo Real Decreto sobre estos accidentes en 1999 que deroga y sustituye al anterior, la Directriz Básica habrá de ser revisada para adaptarse a esta nueva Disposición.

Desde el año 1991 se han ido elaborando Planes de Emergencia Interior a las industrias afectadas, y consecuentemente las Comunidades Autónomas han elaborado y aprobado Planes de Emergencia Exterior de esas industrias, que han empezado a aparecer a partir de 1994.

Planes para otros riesgos: la norma básica de Protección Civil

La Ley de Prevención de Riesgos Laborales y el Real Decreto sobre Control de Accidentes Graves, no se limitan a contemplar solamente el riesgo de incendio en sus planteamientos de la Autoprotección, sino que se extienden a todos los orígenes de siniestro derivados de la propia actividad industrial o laboral.

Del mismo modo, y tal como lo expone la Norma Básica de Protección Civil de 1992, el planteamiento de la Autoprotección se extiende hoy día a toda clase de riesgos que preven daños a las personas. En virtud de ello, la propia Norma Básica prevé la elaboración de "Planes de Emergencia Especiales" para hacer frente a situaciones de catástrofe originadas por riesgos naturales y tecnológicos.

En desarrollo de la citada Norma Básica se han publicado, entre 1993 y 1996, las Directrices Básicas de Planificación de Protección Civil de Emergencia ante los riesgos:

*Incendio Forestal
*Inundaciones
*Sísmico
*Volcánico
*Transporte de Mercancías Peligrosas

para que las Administraciones Públicas, fundamentalmente las Comunidades Autónomas, puedan elaborar y aprobar sus Planes Especiales para estos riesgos, de acuerdo con las citadas Directrices.

Además de los citados hay, otros dos tipos de riesgos que contempla la Norma Básica de Protección Civil. Uno es el de Riesgo Químico, que ya se ha descrito en el epígrafe anterior y cuya Directriz Básica se publicó en 1991, y el otro es el Riesgo Nuclear, el cual es objeto de un tratamiento particular, con un Plan único para todo el país y hecho por el Gobierno.

Planes de emergencia: marco normativo

Los Planes de Autoprotección de los edificios están vinculados a la existencia de determinados riesgos de los que hay que defenderse. De todos ellos es el riesgo de incendio el que ocupa una atención más destacada y en consecuencia es preciso tener en cuenta la Normativa vigente en ese campo, ya que el completo cumplimiento de dicha Normativa es el vehículo necesario para que un Plan de Emergencia pueda ser viable y a la vez eficaz.

En conjunto la Normativa vigente para estos fines en febrero de 2001 es la siguiente:

DEL ESTADO

Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales
R.D. 485/1997, sobre Disposiciones mínimas en materia de señalización de Seguridad y Salud en los centros de trabajo.
R.D. 486/1997, sobre Disposiciones mínimas de seguridad y salud en el lugar de trabajo.
R.D. 2177/1996, Norma Básica de la Edificación "NBE-CPI-96". Condiciones de Protección Contra Incendios.
R.D. 2816/1982, Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos
O.M. de 25-09-1997. Prevención de incendios en establecimientos turísticos.
O.M. De 24-10-1979. Protección antiincendios en establecimientos sanitarios.
R.D. 1942/1993, Reglamento de instalaciones de protección contra incendios.
R.D. 1254/1999. Control de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. (Accidentes Mayores).
O.M. De 29-11-1984. Manual de Autoprotección para el desarrollo del Plan de Emergencia contra incendios y de Evacuación en locales y edificios.

DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID

Ley 17/1997. De Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Madrid.

Decreto 341/1999. Reglamento de Prevención de incendios de la Comunidad de Madrid.

DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Ordenanzas Municipales en diversos Ayuntamientos.

Fuente: Formación de Seguridad Laboral
Fecha: Julio-Agosto 2001

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