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Seguridad Colectiva y Defensa Nacional.
Dirección y Gestión de la Seguridad Global.

 

 Expertos

Emilio Borque Lafuente

Teniente Coronel. Artillería.
Diplomado de Estado Mayor


La responsabilidad de proteger


Tras una sucesión de reveses en la última década del siglo XX, en el seno de las Naciones Unidas se generó el concepto «Responsabilidad de Proteger» como respuesta a la constatación de las dificultades de la Organización para resolver las crisis humanitarias. Si bien con anterioridad, en el ámbito de la Guerra Fría, se habían producido situaciones similares, siempre se habían entendido como un asunto interno de los Estados afectados y no como un problema de carácter internacional. Tras la caída del Muro de Berlín se desató la necesidad de llevar a cabo intervenciones de carácter humanitario que, fuera por la inexistencia de doctrinas claras de actuación o fuera por una interpretación excesivamente rigurosa del principio de neutralidad, se revelaron en la mayor parte de los casos incapaces de detener la violencia contra la población.

El concepto de Responsabilidad de Proteger fue formulado por primera vez en 2001, tras la presentación del informe del año 2000 sobre la actividad de Naciones Unidas en el ámbito de la seguridad y la paz, más conocido como Informe Brahimi.

Avaladas sus conclusiones por la Asamblea General en la Cumbre Mundial de 2005, la primera vez que se implementó este concepto fue con ocasión de la crisis libia de 2011. Pero, poco tiempo después, en el mismo marco geopolítico, aunque la situación en Siria se ha manifestado en los mismos términos de represión contra la población, se han vuelto a mostrar las contradicciones de la estructura de Naciones Unidas y, ante el régimen de Bashar Al-Assad, no se ha tomado ninguna decisión de importancia.

En estas líneas se pretende, por tanto, revisar el nacimiento y desarrollo del concepto, así como mostrar la diferente forma de entender su aplicación en función de los intereses de aquellos que tienen la potestad de decidir. Poner de manifiesto los problemas estructurales del sistema de Naciones Unidas que se enfrenta, como tantas otras veces, ante la realidad de ser incapaz de cumplir la finalidad para la que fue creada: preservar a las generaciones futuras del flagelo de la guerra y proteger los derechos fundamentales del hombre.

LA TOMA DE CONCIENCIA

Aunque los conflictos de la segunda mitad del siglo XX ya habían mostrado la necesidad de que, en ocasiones, se sobrepasara el principio westfaliano de soberanía de los Estados, reafirmado por la Carta de Naciones Unidas en su declaración de principios, fueron las crisis producidas a partir de los años noventa las que pusieron en marcha el debate sobre la conveniencia de considerar otros enfoques en determinadas circunstancias de especial gravedad.

En 1993, la situación en Somalia provocó la intervención de Naciones Unidas a través de la decidida participación de los Estados Unidos, reciente vencedor en la Guerra del Golfo, con el despliegue de una fuerza capaz de resolver una emergencia de carácter humanitario en el marco de la guerra civil. Como en tantas ocasiones, no se afrontó la crisis atacando las causas de fondo sino que se intentó, con una gran dosis de buena voluntad, solucionar el problema coyuntural. El conocido derribo de dos helicópteros norteamericanos y la muerte de 18 de sus soldados, cuyas imágenes fueron retrasmitidas por televisión, bastaron para provocar la retirada de los Estados Unidos y el consiguiente fracaso de la operación.

Al mismo tiempo, en Europa se había producido la desintegración de Yugoslavia y los consecuentes conflictos bélicos de carácter étnico y religioso. En julio de 1995, el ejército de la República Srpska tomó la ciudad de Srebrenica pese a la presencia y los esfuerzos de un batallón holandés integrado en la fuerza de Naciones Unidas. Se produjo la deportación de 20.000 personas y el asesinato de 8.000 varones bosniacos. Las restricciones del uso de la fuerza, la compleja estructura de mando de la misión, que prácticamente anuló la posibilidad de apoyo aéreo a la fuerza militar y un mandato demasiado inconsistente mostraron a la comunidad internacional la escasa eficacia de las operaciones de este tipo. Suponía una incongruencia llevar a cabo una misión de mantenimiento de la paz, cuando era evidente que no había ninguna paz que mantener.

Un año antes, en Ruanda tuvo lugar una masacre de suficiente magnitud como para ser considerada como un genocidio premeditado. La mayoría hutu, convenientemente manejada y tras siglos de profundo recelo provocado por el dominio de la etnia tutsi, procedió a la eliminación sistemática de esta. Cuando el presidente Juvénal Habyarimana, étnicamente hutu del Norte, murió al ser derribado su avión, los hechos se desencadenaron sin que Naciones Unidas, con fuerzas presentes en la región, fuera capaz de hacer nada, salvo retirarse.

Una década de intervenciones de Naciones Unidas en conflictos por todo el mundo habían puesto de manifiesto la falta de herramientas verdaderamente útiles para resolver las crisis. Era necesario, por tanto, hacer una profunda reflexión para que el descrédito no minara más profundamente la posición de la Organización entre la comunidad internacional.

El Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de Naciones Unidas del año 2000 hacía hincapié en la necesidad de modificar las estrategias y doctrinas para adaptarse a los retos del nuevo milenio, ajustando los medios a las misiones. En los nuevos enfoques doctrinales que se propugnaban subyacía el debate entre el derecho a intervenir con fines humanitarios y el principio de soberanía de los Estados. Se trataba, por tanto, de seguir avanzando más allá de la reflexión para llegar a auténticas decisiones que pudieran evitar que hechos como los vividos en la última década, volvieran a repetirse.

DE LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA A LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER

La iniciativa la tomó el Gobierno de Canadá, promoviendo la creación de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS). En su informe, se definía la Responsabilidad de Proteger expresando sus principios básicos: Incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población; cuando la población esté sufriendo graves daños y el Estado no quiera o no pueda atajar o evitar esos sufrimientos, la responsabilidad internacional de proteger tendrá prioridad sobre el principio de no intervención. Es decir, ponía de relieve el debate entre el derecho de intervención humanitaria y el principio de igualdad soberana de los Estados. Uno, en línea con las finalidades de Naciones Unidas, expresadas en el preámbulo de su Carta Fundacional; el otro, afirmado en los Principios fijados en su artículo 2.

La Cumbre Mundial de 2005 buscaba la reforma de las estructuras organizativas de Naciones Unidas, aunque este objetivo recurrente no fue realmente alcanzado. Sin embargo, había otras cuestiones que resolver, entre las que se encontraba afianzar algo más el concepto de Responsabilidad de Proteger, de forma que fuera aceptado por el mayor número posible de países. Sin embargo, existían serias reticencias por parte de algunos Estados no democráticos, que veían en este concepto la posibilidad de que determinadas potencias pudieran aprovecharlo para desalojar a sus dirigentes del poder. No obstante esta
oposición, la Asamblea General aprobó finalmente un documento que, posteriormente, sería ratificado en la
Resolución 60/1.

La introducción del concepto de Responsabilidad de Proteger en el seno de la comunidad internacional quedaba reflejada claramente en los párrafos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre Mundial: la Responsabilidad de Proteger no incumbe únicamente a la comunidad internacional, sino que su aplicación inicial tiene que estar en el propio Estado afectado, primer responsable de la seguridad y bienestar de su población. No obstante, en la comunidad internacional, a través de Naciones Unidas y con la aprobación del Consejo de Seguridad, recae siempre la responsabilidad de emplear todos los medios, sean diplomáticos, humanitarios u otros, en concordancia con los Capítulos VI y VIII de la Carta, pero dejando abierta la posibilidad de acudir al Capítulo VII con la aplicación de medidas de uso de la fuerza.

LA PUESTA EN PRÁCTICA. IMPLEMENTACIÓN DEL CONCEPTO

Tras la Resolución 60/1 el concepto de Responsabilidad de Proteger fue adoptado por Naciones Unidas en varias resoluciones del Consejo de Seguridad a lo largo de los años, siguiendo el ritmo que iban marcando los diferentes conflictos que se producían.

La Resolución 1970, de 26 de febrero de 2011, ponía de manifiesto la responsabilidad del Gobierno de Libia en la violencia que este estaba ejerciendo contra la población civil, considerando que los ataques que se estaban llevando a cabo podían constituir crímenes de lesa humanidad; asimismo recordaba la responsabilidad de las autoridades libias de proteger a su población y, por ello, instaba al Gobierno libio a hacer efectiva dicha responsabilidad. Además de esto, se imponían a Libia una serie de medidas que no implicaban el uso de la fuerza, pero que suponían una acción decidida para evitar que su Gobierno pudiera seguir con las actividades contra su propia población.

Pero, el momento en que se aplica por primera vez el concepto de Responsabilidad de Proteger se produjo unas semanas más tarde, el 17 de marzo, con la Resolución 1973, cuando, en referencia a la protección de la población civil, se exigía a las autoridades libias que cumplieran las normas que impone el derecho internacional y se autorizaba a los Estados Miembros a adoptar todas las medidas necesarias para proteger a los civiles. Esta aplicación suponía un importante y, en ese momento, decisivo cambio cualitativo en la línea de actuación de la ONU, porque pasaba por encima del hasta entonces intocable principio de no injerencia, consagrado en el artículo 2.7 de la Carta de Naciones Unidas. Hasta ese momento solo se había autorizado el empleo de la fuerza con propósitos de protección humanitaria, en el marco de operaciones de paz y cuando había consentimiento de los Estados en los cuales se desarrollaba la operación. Era, por tanto, el primer caso en que el Consejo de Seguridad ponía en práctica la doctrina sobre la Responsabilidad de Proteger.

Hay que destacar, no obstante, que la aplicación del concepto se autorizó en unas circunstancias no precisamente habituales en el Consejo de Seguridad, como fue la abstención en la votación de dos de los países con derecho de veto: Rusia y China, además de las de Alemania, Brasil e India. Independientemente de su postura en la votación de la Resolución 1973, las acciones aéreas en Libia provocaron no pocas críticas de algunos de aquellos países que se habían abstenido, ya que desde su punto de vista la OTAN no actuó de acuerdo con el principio de neutralidad sino favoreciendo a la facción rebelde, lo cual ha resultado, al analizar el conjunto de la operación, claramente evidente.

CASOS DIFERENTES

En la situación siria, por el contrario, una propuesta presentada por Marruecos en nombre de la Liga Árabe sí que ha encontrado el veto de Rusia y China, que no han estado dispuestas a sacrificar sus intereses para mantener el concepto, a pesar del deseo del Secretario General de no retroceder en su aplicación. En el caso chino, esta actitud puede explicarse por su tradicional postura de no injerencia en los asuntos internos de otro Estado y, quizás, para no consolidar una norma de derecho internacional que pudiera perjudicarla en un futuro. Rusia, por su parte, cuenta con intereses estratégicos y militares en Siria que se materializan, además de por las importantes ventas de material militar, por el mantenimiento de la base naval de Tartous, que le proporciona una presencia naval permanente en el Mediterráneo. También hay que considerar que en Siria, lo que comenzó como una dura represión por parte del régimen de Bashar Al-Assad a las manifestaciones esencialmente pacíficas, se ha convertido en una auténtica guerra civil, con dos bandos enfrentados y dotados de material que les permite combatir en condiciones disimétricas, lo que hace todavía más complejo el que se acepte una intervención apoyada en la Responsabilidad de Proteger.

Como se ha apuntado, se criticó que la Resolución 1973 sirviera para apoyar a una de los bandos enfrentados en Libia y supusiera el derrocamiento y muerte de Muammar el Gadaffi, más cuando esta se produjo en un auténtico linchamiento, circunstancia que ha podido pesar claramente en la decisión de no abstenerse, sino de ejercer el derecho de veto. Y, por último, hay que considerar que si en la crisis de Kosovo, Rusia se encontraba en una situación que le impedía ejercer un poder perdido en años de debilidad, ahora ha vuelto a recuperar la fuerza económica y política, es otra vez una potencia dominante y busca, lógicamente, mantener a toda costa la defensa de sus intereses geoestratégicos.

Pero, además de Libia y Siria, se puede seguir con la revisión de las sucesivas crisis que se han ido produciendo para atisbar cómo se está aplicando el concepto de Responsabilidad de Proteger. Así, en la Resolución 2071 del Consejo de Seguridad, de 12 de octubre de 2012, sobre la situación en Malí, se aprecia la insistencia en recordar al Estado afectado su responsabilidad en la protección de la población, al expresar: «Incumbe a las autoridades malienses la responsabilidad principal de velar por la seguridad y la unidad en su territorio y proteger a sus civiles […] poniendo de relieve que toda solución sostenible de la crisis de Malí debe ser dirigida por Malí ». Pero también se considera la opción de una actuación militar que pudiera ser autorizada por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, ya que se refiere algo después a la disposición a «responder a la solicitud de las autoridades de transición de Malí en relación con una fuerza militar internacional que preste asistencia a las fuerzas armadas malienses en la recuperación de las regiones ocupadas del norte de Malí». De esta forma, los dos elementos básicos del concepto se materializan en la Resolución: una visión nueva sobre las responsabilidades que conlleva la soberanía de un Estado con respecto a la población que en él habita y, al mismo tiempo, la responsabilidad compartida de la comunidad internacional, que incluye el uso de la fuerza.

Se pueden considerar también, para finalizar el recorrido por el interés de la comunidad internacional en la aplicación de este concepto, los casos de Costa de Marfil, Yemen y Sudán del Sur, en los que las diferentes resoluciones manifiestan la responsabilidad de cada Estado de proteger a sus civiles, en las que el interés de Naciones Unidas por afianzar el concepto de Responsabilidad de Proteger se mantiene intacto y, por ello, no se deja de incluir en cualquier dictamen que haga referencia a una crisis.

Hay, no obstante, una dificultad en la posibilidad de aplicación del concepto, ya que la responsabilidad se asigna tanto al Estado como, en determinadas circunstancias, a la comunidad internacional. Estaría por tanto la decisión de empleo de la fuerza, siempre tras la autorización del Consejo de Seguridad, en función de una valoración que suele ser subjetiva. Si bien la idea de que hay una responsabilidad de proteger es clara, no lo es tanto la posibilidad de su aplicación, puesto que no está bien definido cómo hay que entender tanto la «responsabilidad» como el «proteger» y, por ello, la opción del empleo de la fuerza siempre quedará en función de los intereses de cada uno de los Estados con poder de decisión.

Por otra parte, la posibilidad de intervenir para hacer efectivo el concepto necesita de la imprescindible capacidad de hacerlo y, es evidente, que en el seno de la comunidad internacional existe esa capacidad, especialmente desde el momento en que se ha hecho habitual el que la ejecución se traslade a organizaciones multinacionales, sea la OTAN, la Unión Africana o cualquier otra. No es, sin embargo, la existencia de estructuras y medios lo que puede proporcionar la imprescindible disuasión y, así, reforzar las acciones diplomáticas o cualquier medida que no requiera el uso de la fuerza, sino la auténtica voluntad de la ejecución de las acciones.

El peligro, por tanto, de la implementación de la Responsabilidad de Proteger está en que pueda servir para defender o favorecer intereses particulares de aquellos que tienen la verdadera capacidad de decidir. En el caso libio, la proximidad geográfica, las particularidades de las relaciones económicas, el riesgo de recibir a un número inasumible de población en movimientos migratorios incontrolados movieron a determinados países europeos a ser partidarios de la intervención armada, convenientemente situada bajo el paraguas de ONU, basándose en la necesidad de proteger a la población. En Siria la situación es absolutamente diferente y, aunque mucho más grave desde el punto de vista humanitario, lo que ahí acontece no parece afectar de forma tan directa.

CONCLUSIÓN

La experiencia de las actuaciones de Naciones Unidas en la década de los noventa produjo la sensación de falta de eficacia para poder frenar las catástrofes humanitarias y genocidios, lo que dio paso a una reflexión interna para intentar evitar que esas situaciones se volvieran a producir. De esta forma y tras un esfuerzo progresivo, a lo largo de la primera década de este milenio se ha ido definiendo el concepto de Responsabilidad de Proteger, en el que los dos elementos que lo caracterizan son, en primer lugar, que los Estados son los principales responsables de la protección de su población; después, que la comunidad internacional, por medio de las Naciones Unidas, tiene también la responsabilidad de utilizar los medios diplomáticos, humanitarios y otros medios apropiados, hasta llegar incluso a la adopción de medidas coercitivas.

El concepto de Responsabilidad de Proteger ha tardado poco tiempo en entrar en el cuerpo jurídico internacional, aunque también son distintos los efectos prácticos que ha producido hasta el momento. Libia, Siria, Malí, Yemen resumen las primeras crisis en las que se ha considerado la responsabilidad del Estado en la protección de su población, a la vez que se ha reconocido la de la comunidad internacional en esta defensa. Aunque se ha avanzado de forma decisiva e importante en la adopción del concepto, su implementación todavía no es suficientemente firme, porque imperan los intereses de los Estados que tienen la auténtica capacidad de decisión. También, y en sentido contrario, se puede correr el riesgo de que se aproveche o se abuse de su aplicación para favorecer esos mismos intereses.

En cualquier caso, el tiempo permitirá apreciar claramente sus efectos y si estos serán capaces de  superar a otros más tradicionales en la relación entre los Estados, aunque se dé la paradoja de que Naciones Unidas sea, a la vez, impulsora del concepto de Responsabilidad de Proteger y que constituya un freno a su aplicación por las propias deficiencias de su estructura organizacional. El dilema de su aplicación no está tanto en el nivel de crisis coyunturales. Se trata más bien de algo que, por repetido, no deja de ser un problema estructural, un problema de valores, una crisis de la propia Organización, que mantiene todavía un anacronismo derivado de su fundación: la posibilidad de que los «vencedores» de la Segunda Guerra Mundial puedan vetar las decisiones del Consejo de Seguridad, la posición dominante de ser miembros permanentes del órgano que tiene que tomar las decisiones de intervenir para mantener los principios de Naciones Unidas. Pero, esto, es motivo de otra reflexión. 

Suplemento Temático: Los nuevos retos del Director de Seguridad

 


Fuente: Revista Ejército nº 870
Fecha: Octubre 2013

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