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Seguridad Pública y Protección Civil.
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Ministerio de Defensa




España ante las emergencias y catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las autoridades civiles


 

Artículo cedido por:


INTRODUCCIÓN

Consideraciones previas

Desde que los Ejércitos dejaron de ser una serie de grupos armados, temporalmente organizados para guerrear, y se convirtieron en la Edad Moderna en organizaciones estables, permanentes y regidas por los principio de unidad, jerarquía y disciplina, se transformaron en herramientas y servidores del Estado, en una ratio regis.

Los Ejércitos han sido y son utilizados no solo para ejercer la «acción exterior del Estado», sino también para actuar en el interior, interactuando con el resto de las organizaciones estatales e instituciones en múltiples facetas, muy especialmente en proporcionar garantía de bienestar y seguridad a sus propios ciudadanos.

Antecedentes históricos

Corría el año 1796, cuando Manuel Godoy, príncipe de la Paz, creaba la «Brigada de Artillería Volante», encuadrada en el Real Cuerpo de Guardias de Corps. Su mando le fue encomendado al ya entonces brillante y prestigioso teniente coronel de Artillería, graduado de coronel, don Vicente María de Maturana.

De existencia efímera, pues tan solo permaneció activa desde 1796 hasta 1803, ha perdurado de dicha unidad una magnífica prueba gráfica: seis hermosos grabados, cuyas planchas se conservan en la Calcografía Nacional (Real Academia de Bellas Artes de San Fernando).

Creada esta brigada, Maturana inició, de manera inmediata, la redacción de un Reglamento para la formación, servicio y permanente conservación de la Brigada de Artillería Volante del Real Cuerpo de Guardias de Corps, que Godoy rubricó en Aranjuez el 20 de febrero de 1797. En su artículo XVI es donde encontramos el origen y la justificación de por qué hacemos esta alusión en la introducción de este trabajo, ya que su redacción, de forma clara, contiene elementos que hacen de esta brigada el precedente histórico de una concepción explícita del Ejército como servicio público, como Institución a disposición de los ciudadanos en caso de riesgo. Reza así este artículo:

«… será uno de los objetos principales de la Brigada emplearse en socorro de la Humanidad, en qualesquiera aflicción pública, y especialmente en apagar incendios, ocupándose de los trabajos de más riesgo y confianza, para lo que acudirán vestidos a propósito, y armados de todos los útiles y herramientas de gastadores a la primera señal de fuego que ocurra en la población donde se halle y dirigirán el manejo y servicio de las bombas ydráulicas quando se pongan a su cuydado…».

Se acerca el ocaso del siglo xviii y nos queda de él un reglamento que reflejaba por escrito, por primera vez, la que ha sido siempre una vocación permanente en los Ejércitos: una vocación de servicio y de apoyo a sus conciudadanos en momentos difíciles o en situaciones complicadas en los que los Ejércitos pueden y deben poner en juego unas capacidades de las que solo ellos disponen.

En el caso que nos ocupa, el coronel Maturana tuvo la visión amplia y la generosidad de espíritu de poner las características y las capacidades de esta «nueva artillería» no solo al servicio de unos modernos y novedosos planteamientos tácticos, sino al servicio claro y sincero de esta nueva misión («objeto principal de la Brigada» la denominaba) que es la de «… emplearse en socorro de la Humanidad…», hermosa forma literaria para referirse al servicio desinteresado a la nación y a la absoluta entrega a sus conciudadanos.

Han trascurrido algo más de 200 años desde que el coronel Maturana redactara de su puño y letra este artículo XVI y muchas cosas han cambiado desde entonces. También los Ejércitos han transformado profundamente sus estructuras, su organización, sus capacidades… pero han seguido siendo fieles a un mismo espíritu, a una idéntica ética, en esencia, a su auténtica razón de ser.

Durante los siglos xix y xx los Ejércitos españoles no han dudado en intervenir en labores de apoyo y ayuda a la población cuando esta se ha visto afectada por algún tipo de catástrofe o calamidad. Los militares han intervenido, sistemáticamente y desde siempre, en beneficio de la sociedad cuando esta ha sufrido situaciones de emergencia.

Aunque esta ayuda ha venido siendo prestada con los medios de dotación de las distintas unidades militares y con el trabajo de personal que no estaba formado específicamente para la actuación en este tipo de situaciones, sus resultados fueron siempre de gran efectividad y sus actuaciones positivamente valoradas y agradecidas por la población civil. Nunca los Ejércitos dieron la espalda a la sociedad a la que pertenecen «… en qualesquiera aflicción pública…».

En nuestros días, el ciudadano exige, cada vez en mayor grado, que el Estado sea el garante de su seguridad global. Una exigencia que trasciende la asistencia cotidiana ampliando sus demandas a nuevos requerimientos que permitan afrontar con eficacia los retos que amenazan su seguridad y su bienestar.

La descentralización del Estado, y su estructuración en comunidades autónomas, ha llevado a procesos de transferencia de competencias en diferentes materias. La gestión de las emergencias de cierto nivel (el denominado nivel 2) ha sido una de estas transferencias estatales a las Administraciones autonómicas (basada en la Ley 2/1985 de Protección Civil y legislación posterior).

España ha sido escenario, en el último decenio, de una serie de acontecimientos que han marcado un antes y un después en el análisis y en la reflexión sobre lo que debe ser la participación estatal en asuntos ligados a la ayuda en situaciones de emergencia. El hundimiento del barco Prestige, en 2002, que ennegreció las costas gallegas; las grandes nevadas en Burgos, en el año 2004; el grave incendio que afectó a la provincia de Guadalajara, en 2005… han movido, tanto a la Administración Central como a las autoridades autonómicas, en unos casos a la creación, en otros a la potenciación, de unos servicios de emergencias técnicamente especializados y de alta cualificación para atender con celeridad la demanda ciudadana en cada caso, viniendo a demostrar que la Administración Central debía aportar algo más que una normativa y una estructura de coordinación en materia de protección civil.

Realmente, hasta el año 2005, el Gobierno de España no contaba con un órgano de emergencias robusto, ágil y de suficiente entidad capaz de ofrecer la fiabilidad y la disponibilidad necesarias para el apoyo preciso a las comunidades autónomas, cuando estas se vieran superadas por la magnitud de la emergencia, o bien para hacer frente, por sí mismo, a una emergencia de «interés nacional».

No quedaba ajena a esta necesidad la constante demanda de la sociedad española por contar con la garantía del Estado en la salvaguarda de su bienestar y su seguridad cuando son elementos de la naturaleza, y no conflictos armados, los que la ponen en peligro.

Coincidiendo con los graves acontecimientos citados anteriormente, el presidente del Gobierno formulaba, a finales de 2004, la Directiva de Defensa Nacional 1/2004, de 30 de diciembre, que contenía una directriz que establecía que las Fuerzas Armadas debían:

«… colaborar en el Sistema de Protección Civil y, junto con otras instituciones del Estado, contribuir a preservar la seguridad y el bienestar de los ciudadanos».

Se ponían las bases para asignar, de manera explícita, una nueva misión a las Fuerzas Armadas y, a resultas de ello, el 7 de octubre del año 2005, el Consejo de Ministros acordó crear la Unidad Militar de Emergencias (UME). Es decir, el Gobierno, con la creación de la UME, optó, para solucionar el problema expuesto con anterioridad, por la creación de una unidad militar de «intervención rápida, con plena disponibilidad, con presencia en todo el territorio nacional y que responda de manera ágil y eficaz a las necesidades de la sociedad española ante catástrofes o emergencias que pongan en peligro la seguridad de los ciudadanos».

La UME quedó definida como un mando conjunto encuadrado en la estructura operativa de las Fuerzas Armadas, dependiendo orgánicamente del ministro de Defensa y operativamente del jefe de Estado Mayor de la Defensa. Esta unidad estaría organizada, instruida, adiestrada y dotada de material e infraestructura específicamente preparada para preservar, actuando junto con otras Administraciones e Instituciones, la seguridad y el bienestar de los ciudadanos en caso de catástrofe, calamidad, grave riesgo u otras necesidades públicas.

La UME se constituyó como la unidad de primera intervención de las Fuerzas Armadas en emergencias, canalizando el resto de las capacidades operativas de las Fuerzas Armadas, en caso de ser necesarias. Se intentaba, con ello, lograr una unidad auténticamente especializada, lo que implica medios, instrucción y adiestramiento específicos así como doctrina y procedimientos propios.

Se daba así un salto cualitativo en la intervención de las Fuerzas Armadas en apoyo de la población civil. Una sensible diferencia separa las funciones que las Fuerzas Armadas tenían asignadas en el marco normativo anterior de las que define el actual en materia de apoyo a la población civil en situaciones de emergencias y que emergen de la Ley Orgánica 5/2005 de la Defensa Nacional. Hasta ese momento las Fuerzas Armadas colaboraban con la Administración Civil en aquellas situaciones de emergencia que así lo requerían. Ahora, las Fuerzas Armadas deben, por sí

mismas, como protagonistas junto con las otras Instituciones del Estado y Administraciones Públicas, cumplir la misión reflejada en el artículo 15.3 de la ya citada Ley Orgánica 5/2005 de la Defensa Nacional:

«Las Fuerzas Armadas, junto con las Instituciones del Estado y las Administraciones Públicas, deben preservar la seguridad y el bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente».

La UME, desde su creación, asumió esta misión como propia y no solo está dispuesta a «… emplearse en socorro de la Humanidad, en cualesquiera aflicción pública…», sino que lo hace con claro espíritu de máxima cooperación y estrecha coordinación con todos los servicios de emergencias con los que cuentan las diferentes Administraciones. La UME busca conseguir la máxima sinergia de todos los medios en su propósito de alcanzar la mayor eficacia en la respuesta ante crisis o emergencias. Se ha buscado, y creo que se ha conseguido, la complementariedad, añadiendo capacidades al Sistema Nacional de Protección Civil, sin sustituir o excluir las ya existentes, tratando de agregar las características propias de las Fuerzas Armadas, basadas en los principios de unidad, disciplina y jerarquía, además de sus capacidades operativas y logísticas que aseguran, de manera decisiva, niveles importantes de coordinación, mando y control.

La UME ha pretendido actuar siempre según un lema que a la Artillería española no le es en absoluto ajeno, «facta non verba», sabiendo que sus actuaciones, rápidas, eficaces y coordinadas, y la discreción y la humildad en su comportamiento deben constituir uno de sus mejores activos. La UME se considera no solo orgullosa heredera de aquel espíritu que reflejara el coronel Maturana en el Reglamento de 1797 «… ocupándose de los trabajos de más riesgo y confianza, para lo que acudirán vestidos a propósito, y armados de todos los útiles y herramientas de gastadores a la primera señal de fuego que ocurra en la población donde se halle…», sino que la unidad pretende llegar a compartir conceptualmente el lema artillero por excelencia, «última ratio regis», para convertirse en el último y fiable recurso del Estado en caso de «grave riesgo, catástrofe, calamidad u otra necesidad pública».

Situación actual

No es el momento de hacer una relación exhaustiva de los numerosos ejemplos en los que la sociedad ha actuado como tal, sin distinción entre «sociedad civil» y «sociedad militar», sino como esa única sociedad a la que los militares, como ciudadanos que de ella procedemos, servimos con vocación y pasión.

Rusia, Francia, Estados Unidos, Suiza, México, Canadá, Israel… son ejemplos de naciones que percibieron la necesidad de asignar funciones específicas a sus Fuerzas Armadas relacionadas con las emergencias y la protección civil, no solo por las circunstancias coyunturales, urgentes e imprevistas que pudieran surgir, sino también por el riesgo comprobado que supone la intervención en estas circunstancias de personal no experto y, en algunos casos, no lo suficientemente preparado, en un mundo como el de las emergencias que demanda cada vez una mayor profesionalidad.

Se crea, con la UME, una unidad organizada, instruida, adiestrada y dotada de material e infraestructura específicamente preparada para preservar la seguridad y el bienestar de los ciudadanos en caso de catástrofe, calamidad, grave riesgo u otras necesidades públicas. Con ello se logra disponer de una unidad militar auténticamente especializada en emergencias, con medios, instrucción y adiestramiento específico y doctrina y procedimientos propios.

La UME es hoy, ocho años después de su creación, una unidad militar que ha alcanzado su «velocidad de crucero» convirtiéndose en un importante elemento de cohesión nacional, complementando y equilibrando los servicios de emergencia que prestan otras administraciones públicas y generando confianza en la sociedad, que ve cómo el Estado pone a su disposición todos sus medios, incluidas sus Fuerzas Armadas, en las situaciones comprometidas.

La capacidad y la agilidad de respuesta, el empleo en masa, el esfuerzo sostenido, la flexibilidad en sus despliegues y redespliegues y la capacidad de canalizar los medios del resto de las Fuerzas Armadas son características que permiten a la UME concentrar sus medios en cualquier punto del territorio nacional para hacer frente a cualquier emergencia con una total autonomía logística.

El futuro de la UME es un proyecto que se define cada día atendiendo a las nuevas necesidades de la sociedad española. Diferentes retos que afrontar junto a diversas capacidades que perfeccionar hacen que el movimiento no se detenga y que su progresión sea constante y siempre acorde con las demandas de la sociedad a la que intenta servir con vocación, eficacia, espíritu de servicio y siempre fieles a su lema: «Para servir».

El presente trabajo

Ante ustedes tienen un importante trabajo en el que se intenta analizar, desde diferentes puntos de vista, cómo intervienen todas las herramientas que el Estado dispone en «caso de catástrofe, calamidad, grave riesgo u otras necesidades públicas» y especialmente las unidades militares.

Personalidades procedentes de diferentes sectores del «mundo de las emergencias» exponen sus puntos de vista y analizan esta nueva realidad y sus resultados.

Don Fernando Talavera Esteso, hombre de amplísima experiencia en el mundo de las emergencias, donde ha ejercido importantes cargos, trata de manera rigurosa y detallada los aspectos históricos y la evolución del Sistema Nacional de Protección Civil, proporcionándonos, con ello, una imagen clara y completa del camino que ha seguido en España la protección civil.

El capitán de navío don José Sierra Méndez, desde su posición y destino en la Dirección General de Política de Defensa, trata la integración de las Fuerzas Armadas en el Sistema Nacional de Protección Civil.

El director general de Emergencias de la Comunidad de Madrid, don José Antonio Pérez Sánchez, y el director general de Emergencias y Protección Civil de la Comunidad de Murcia, don Luis Gestoso de Miguel, dan su amplia y certera visión de la participación de las comunidades autónomas en la protección civil. Ambas personalidades han desarrollado extensas carreras en este mundo de las emergencias, lo que les hace ser auténticos expertos en esta materia.

El teniente coronel don José Luis Guerrero Jiménez, jefe de la Sección de Planes de la UME, se refiere ya, de manera específica, a la UME, a su organización, a sus misiones, a su situación actual y a sus ilusionantes proyectos futuros.

Por último, el coronel don Javier Gallegos García-Lorenzana y el teniente coronel don Jesús Díez Alcalde exponen la participación de las Fuerzas Armadas en la protección civil en diferentes países, que nos puede ayudar como referencia de lo que fuera de nuestras fronteras se está gestando en la actualidad.

Se ha intentado ofrecer una visión amplia y desde diferentes puntos de vista de qué ha sido y qué es la protección civil en España y de la intervención de las Fuerzas Armadas, más concretamente de la UME, en el Sistema Nacional de Protección Civil así como definir en qué consiste el citado sistema.

Consideraciones finales

Para enmarcar legislativamente este trabajo tan solo dos consideraciones finales, la primera es la publicación, en el Boletín Oficial del Estado del 24 de mayo de 2013, de la Orden DEF/896/2013 de 16 de mayo, por la que se modifica la estructura orgánica y el despliegue de la UME que figuraba en el Real Decreto 416/2006, de 11 de abril de 2006, por el que se establecía la organización y el despliegue de la Fuerza del Ejército de Tierra, de la Armada, del Ejército del Aire y de la UME, y la Orden DEF/1766/2007, de 13 de junio de 2007, por la que se desarrollaba el encuadramiento, organización y funcionamiento de la UME.

La disposición final primera 2 del Real Decreto 416/2006, autorizaba al ministro de Defensa a modificar la estructura orgánica y despliegue de la Fuerza de los Ejércitos y de la UME, que figuraban en sus anexos. De este modo, la estructura orgánica de la UME, prevista en el articulado del mencionado real decreto, queda modificada por la que establece esta nueva orden ministerial.

La justificación de esta modificación viene avalada por la experiencia acumulada a lo largo de los últimos años por la UME en las diferentes campañas, que han puesto de manifiesto la necesidad de contar con una mayor capacidad operativa en intervenciones en emergencias naturales e incendios forestales que permita el despliegue de un mayor número de destacamentos permanentes o semipermanentes, que contribuyan a reducir los plazos de actuación, contando al mismo tiempo con una mayor capacidad de concentración de efectivos y, en consecuencia, una mayor eficacia en el cumplimiento de la misión o misiones encomendadas, en uno o más escenarios geográficos de forma simultánea.

Así mismo, en el mes de mayo de 2013, ha visto la luz la Estrategia de Seguridad Nacional. Un proyecto compartido (ESN 2013): documento que viene a sustituir a la anterior Estrategia Española de Seguridad. Una responsabilidad de todos (EES 2011), aprobada por el Consejo de Ministros de 24 junio de 2011 y con la que España se dotaba por primera vez de un documento del tipo reseñado, diferenciando, con ello, los tres niveles de la estrategia: de Seguridad, de Defensa y Militar.

La EES 2011 tuvo un carácter mixto: elaborada por una personalidad externa (Javier Solana, que ya elaboró, en 2003 para la Unión Europea, una Estrategia Europea de Seguridad) se apoyó para su elaboración en un grupo de altos funcionarios de la Presidencia del Gobierno y de los diferentes Ministerios, fue aprobada por el Consejo de Ministros y, aunque anunciada, no fue finalmente presentada para su refrendo por el Congreso de los Diputados.

Con ello, España dio entonces un salto cualitativo en el mundo de las democracias avanzadas, promoviendo un planeamiento estratégico de seguridad, largamente esperado por la comunidad estratégica española.

Aquella EES 2011 no solo venía a cerrar un círculo necesario para enfocar de manera global e integrada la seguridad nacional, ni ocultaba con su propio título a quién iba dirigida y a quién quería implicar («una responsabilidad de todos»), sino que inauguraba una nueva idea de «transversalidad de la seguridad» (por la implicación de todos los actores: Ministerios, comunidades autónomas… y la necesidad absoluta de coordinación), y una «vocación de trascendencia», de modo que incorporaba la seguridad global a todo tipo de futuros desarrollos normativos.

El pasado mes de mayo el presidente Mariano Rajoy firmaba la Estrategia de Seguridad nacional. Un proyecto compartido (ESN 2013) que, según indica el propio presidente en el preámbulo «…es un paso trascendente. Continúa y revisa la Estrategia Española de Seguridad aprobada en 2011, adaptando y actualizando su contenido a los cambios del escenario estratégico…». En este mismo preámbulo también afirma que «… esta Estrategia prevé una nueva estructura institucional…».

En este sentido, la ESN 2013 da un paso decisivo al crear la estructura del Sistema de Seguridad Nacional sobre la base de dos nuevos organismos: el Consejo de Seguridad Nacional y los Comités especializados y, lo que es más importante, se determina que en el plazo de seis meses este Consejo de Seguridad Nacional elaborará una propuesta de anteproyecto de Ley Orgánica de Seguridad Nacional para su posterior elevación al Consejo de Ministros. Esta Ley Orgánica creará de manera definitiva una arquitectura institucional que permita la constitución de un sistema de seguridad integral, diseñado para proporcionar coherencia estratégica a la política de seguridad del Estado, englobando aspectos de Asuntos Exteriores, Defensa, Interior, Industria y Hacienda, entre otros.

La ESN 2013 proporciona una perspectiva multidisciplinar, que tiene en consideración el nuevo conjunto de amenazas, riesgos y también la concepción estratégica propia de España. Al igual que los países más avanzados, España concibe su Seguridad Nacional por medio del equilibrio ponderado de todos los instrumentos disponibles, tanto públicos como privados. Siguiendo el camino ya marcado en 2011, la ESN 2013 se convierte en un proceso racional conformado por una variedad de acciones cuidadosamente integradas.

No oculta esta ESN 2013 su carácter continuista respecto a la EES 2011, pero su carácter generalista hace que no figuren en su redacción las herramientas concretas a disposición de la estrategia para conseguir la seguridad que persigue. No obstante, en su apartado 4 («Líneas de acción estratégicas») se definen y analizan los doce ámbitos prioritarios de actuación de esta estrategia y, dentro de estos ámbitos, las líneas de acción a alcanzar, queda claramente limitado el ámbito de «protección ante emergencias y catástrofes» por el que se establece un «… Sistema Nacional de Protección de los ciudadanos que garantice una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea esta accidental o intencionada…» y como primera línea de acción estratégica, dentro de este ámbito, se define la «adopción de un enfoque integrador y potenciador de las actuaciones entre la Administación General del Estado, las comunidades autónomas y las Administraciones Locales –particularmente en los ámbitos de detección, planificación y desarrollo de actuaciones ante emergencias y catástrofes– para conseguir una acción preventiva, una respuesta adecuada y un uso eficiente de los recursos limitados disponibles …».

En esta línea de acción estamos todos los que debemos actuar en este exigente mundo de las emergencias. 

José Emilio Roldán Pascual
Teniente general

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Suplemento Temático: Unidad Militar de Emergencias (UME)

 


Fuente: Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE)
Fecha: 2014

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