Ver Suplemento Temático...


Seguridad Industrial y Prevención de Riesgos Laborales.

 

 Expertos

Emilio Castejón


Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT)

¿Por qué en España la siniestralidad laboral oscila siguiendo el ciclo económico y en los demás países desciende permanentemente?


La diferencia se debe a un sistema nacional de prevención totalmente atípico en el contexto europeo

El sistema nacional de prevención es la infraestructura que posibilita la aplicación de la política y de programas nacionales de prevención, es decir, que posibilita el conjunto de actividades cuyo objetivo es la mejora continua de la situación de seguridad y salud en el trabajo.

El conjunto de las actividades desarrolladas en el ámbito nacional (básicamente, pero no solo, por los poderes públicos) para exigir, pero también para hacer posible que los sujetos obligados a hacer prevención realmente la hagan, constituye la acción nacional en prevención. Dentro de ésta pueden distinguirse distintos componentes o tipos de accióni:

  • Mediante la acción normativa se definen y dan a conocer a los empresarios y a las demás personas afectadas sus obligaciones y responsabilidades (y, en su caso, sus derechos) en materia de seguridad y salud en el trabajo.
  • Complementariamente, resulta necesario desarrollar una acción específica para velar por el cumplimiento de la normativa, mediante algún sistema de inspección.
  • Para muchas empresas (en particular, las PYME) resulta imprescindible tener un cierto apoyo que les facilite el conocimiento y cumplimiento de sus obligaciones preventivas. Por ello, la acción nacional en seguridad y salud en el trabajo debe incluir actividades de promoción y apoyo de la prevención que si no es realizada por los gobiernos, estos deben velar para que otras entidades u organizaciones estén en condiciones de hacerlo.
  • Si no se dispone de una mínima cultura preventiva, cualquier obligación en esta materia será considerada como una imposición que el sujeto obligado intentará evitar siempre que le sea posible. En consecuencia es necesario, por una parte, introducir la temática de la seguridad y salud en el trabajo en el sistema educativo general y, por otra, disponer de programas de formación específicos en esta materia. Por ello, la educación y la formación son componentes fundamentales de la acción nacional en prevención.
  • Como toda actividad, la acción nacional en prevención debe planificarse teniendo en cuenta la situación existente y, especialmente, los problemas cuya resolución es prioritaria. Pero, para conocerlos, es necesario desarrollar determinadas actividades: estudios e investigaciones, recopilación y tratamiento de la información sobre los accidentes, etc. Todas estas actividades, cuyo objetivo es la obtención de información para el análisis de la situación, deben ser consideradas también como una parte de la acción nacional en seguridad y salud en el trabajo.

Finalmente cabe señalar que, por buena que sea la acción nacional en seguridad y salud en el trabajo, siempre se producirán daños para la salud que es necesario reparar, normalmente, a través del aseguramiento frente a dichas contingencias, de forma que queden garantizadas las correspondientes prestaciones asistenciales y económicas. Estas actividades de reparación (que no son “preventivas”) pueden considerarse como integrantes de la acción nacional en seguridad y salud en el trabajo, o como complementarias de la misma pero, en cualquier caso, la prevención y la reparación no pueden tratarse como actividades independientes.

La siguiente figuraii muestra una visión completa del sistema preventivo nacional español, incluyendo no solo los elementos principales que hemos citado sino todos aquellos cuyas acciones influyen de una u otra forma en la acción preventiva de las empresas.

De este conjunto de acciones las más determinantes de los resultados en términos de siniestralidad, especialmente a corto y medio plazo, son la acción normativa (legislación), la acción inspectora y la implicación del sistema de seguro, que normalmente dispone de cantidades importantes de recursos - pues el seguro es obligatorio - parte de los cuales puede dedicar, o no, a fomentar la actuación preventiva de las empresas.

En España estos tres pilares básicos del sistema preventivo nacional son radicalmente atípicos en el contexto europeo, lo que a nuestro juicio explica la diferencia de evolución de la siniestralidad entre nuestro país y sus vecinos europeos.

Por lo que respecta a la legislación las diferencias empiezan por la propia Ley de Prevención, en la que se ignoró la clara preferencia que la Directiva Marco da a la opción del empresario por la gestión de la prevención con medios propios: «... el empresario designará uno o varios trabajadores para ocuparse de actividades de protección y de actividades de prevención de los riesgos profesionales de la empresa y/o del establecimiento», dice literalmente el artículo 7.1 de la Directiva Marco. El empresario deberá acudir a los recursos ajenos «si las competencias en la empresa y/o establecimiento son insuficientes» dice el artículo 7.3.

La opción preferente de la Directiva Marco por la gestión con medios propios fue claramente explicitada por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia dictada contra los Países Bajosiii: «Procede recordar que el artículo 7, apartados 1 y 3 de la Directiva [Marco] establece claramente un orden de prioridad por lo que atañe a la organización de las actividades de protección y de prevención de los riesgos profesionales en el seno de la empresa. Tan sólo cuando las competencias en la empresa sean insuficientes deberá recurrir el empresario a competencias ajenas a ésta».

Y, como muy bien recordó en su día un interesante artículoiv cuyo autor fue durante muchos años gerente de AMAT: «De acuerdo con esta jerarquización de opciones (…), la mayor parte de las normativas nacionales europeas han dado preferencia a la obligación de tener servicios internos en el seno de la empresa, otorgando a los servicios externos un carácter subsidiario o complementario».

La Ley de Prevención, en cambio, sitúa las opciones gestión propia/gestión ajena en un claro plano de igualdad, al decir en su artículo 30 que «... el empresario designará uno o varios trabajadores para ocuparse de dicha actividad [la prevención], constituirá un servicio de prevención o concertará dicho servicio con una entidad especializada ajena a la empresa».

Se trata de una diferencia sustancial entre la Directiva y la Ley de Prevención, diferencia que en la práctica abría el camino al recurso generalizado a los servicios ajenos en sustitución de la gestión propia, incluso como forma exclusiva de organizar la prevención. Un camino que el Reglamento de los Servicios de Prevención se ocupó de ampliar y facilitar al eximir en su artículo 12 de la designación de trabajadores a quienes "hayan recurrido a un servicio de prevención ajeno".

Otra diferencia importante fue la introducción de la auditoría, un requisito legal que ningún otro Estado Miembro de la Unión Europea había, ni ha, por ahora, incorporado a su ordenamiento jurídico.

El hecho de que la auditoría se hiciese obligatoria para todas las empresas que, total o parcialmente, asumiesen la prevención con medios propios (con excepción inicialmente de las microempresas de menos de seis trabajadores, posteriormente ampliada hasta cincuenta), no era más que una incitación a la contratación de servicios de prevención ajenos por la vía de encarecer la gestión de la prevención con medios propios, como ya señaló en su día el informe Duránv: "el RSP, de alguna manera, contribuye a que la prevención con medios propios sea excesivamente costosa, forzando en la práctica a que las empresas recurran , como quedó dicho, de forma mayoritaria a los servicios de prevención ajenos y, además, a que lo hagan para la gestión de todas las actividades preventivas de la empresa".

El resultado final de todas estas incitaciones a inclinarse por el servicio de prevención ajeno es bien conocido. En 2009 (no hay datos posteriores) el INSHT informaba de que "El servicio de prevención ajeno es mayoritario en todos los tramos de plantilla, fundamentalmente como única modalidad preventiva (58,3% del total de empresas) o, con bastante menor frecuencia, combinado con otras modalidades preventivas, sobre todo, con el trabajador designado (8,1% del total)"vi.

En claro contraste con ello, en la misma fecha sólo el 68% de las empresas de 500 o más trabajadores cumplían con la obligación legal de tener un servicio de prevención propiovii. El dato resulta altamente sorprendente puesto que, según la misma fuente, en España en esa época había solo 2.148 empresas de ese tamaño y, por tanto, se trataba de un colectivo cuyo pequeño número le hacía fácilmente controlable, si hubiera habido voluntad para ello.

Ello nos lleva al segundo de los pilares básicos del sistema nacional de prevención: la acción inspectora, cuyo protagonista principal es la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, un cuerpo de funcionarios cuya creación se remonta al Reglamento de 1 de marzo de 1906.

La Inspección de Trabajo, creada por el ingeniero militar José Marvá y Mayer sobre la base de la Sección de Inspección existente en el Instituto de Reformas Sociales, “tenía como fin primordial la Seguridad e Higieneviii. Entre los requisitos que se exigían a los Inspectores de Trabajo “figura la exigencia de conocimientos técnicos, industriales y de trabajo, de higiene, de industria y de legislación española y comparadaix.

Desde ese objetivo inicial centrado en la Seguridad e Higiene, la inspección ha ido ampliando sus competencias hasta incluir la totalidad de la legislación laboral, lo que la ha convertido en un ente absolutamente atípico en el contexto europeo.

Como señala Aragón Bombín, el resultado final es un modelo de inspección “generalista” que “no solamente difiere radicalmente de los sistemas de inspección propios de los países nórdicos y de inspiración anglosajona sino que su esquema competencial resulta más amplio y completo que el del resto de los países latinos del Sur de Europa. La falta de correspondencia de este modelo en la mayor parte de los países miembros de la Unión Europea determina que el acervo comunitario en materia de Inspección de Trabajo se limite a las cuestiones relacionadas con la Seguridad y Salud en el Trabajox.

El talón de Aquiles del modelo de inspección “generalista” lo plantea Aragón Bombín en forma de preguntaxi: “¿Es realista pensar que cada uno de los Inspectores, o al menos la inmensa mayoría de ellos, cuenta con un caudal tal de conocimientos en todas las materias a las que se extiende la misión inspectora de forma que pueda no solamente controlar y verificar el cumplimiento de la normativa de aplicación sino informar y asesorar a empresarios y trabajadores sobre la forma más adecuada y eficaz de cumplir los deberes impuestos por la normativa?

La respuesta es, evidentemente, no. Nadie puede dominar con la profundidad suficiente un tan amplio abanico de materias la mayoría de las cuales son básicamente jurídicas pero entre las cuales una de ellas, la Seguridad y Salud en el Trabajo, tiene un contenido técnico-científico sustancial.

El tercer pilar atípico del sistema nacional de prevención español es el sistema de seguro, cuyo titular es la Seguridad Social, que delega la gestión del seguro en las mutuas, inicialmente definidas como "patronales" pero que en su enésimo cambio de nombre han sido rebautizadas como "colaboradoras de la Seguridad Social".

Una caracterización sintética del sistema español de seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales puede encontrarse en el "Informe de salud laboral. Los riesgos laborales y su prevención. España 2004"xii: "El sistema de seguro español... se caracteriza por ser caro, ineficiente y escasamente orientado a la prevención".

Dejando al margen la carestía e ineficiencia del sistema, que en alguna medida se han corregido desde la fecha en la que se escribió lo anterior, nos centraremos en la escasa orientación a la prevención, que es lo que más diferencia el sistema de seguro español de los otros sistemas públicos de seguro de nuestro entorno.

Según el presupuesto de la Seguridad Social para 2016, el sistema tenía previstos unos ingresos por cotizaciones de AT y EEPP de 7.526 millones de euros. De ellos se dedican a prevención a realizar por las mutuas 33 millones de euros, que la Seguridad Social asigna al programa "3436 Higiene y Seguridad en el Trabajo"xiii, lo que representa un 0,4% de sus ingresos. En los años 80 del siglo pasado esa cifra se situaba alrededor del 2% de los ingresos.

A título comparativo, en Alemania, en el año 2015xii, el sistema tuvo unos ingresos de 12.300 millones de euros de los que 1.122 (un 9%) se dedicaron a acciones preventivas. En la siguiente figura, tomada de la referencia xiv, puede verse, además, que el gasto en prevención del sistema de seguro alemán crece rápidamente desde hace treinta años.

El resultado, en términos de siniestralidad, es el que vimos en la primera parte de este blog: un descenso permanente desde los años 60 del pasado siglo, a diferencia de las subidas y bajadas que se registran en España.

El comportamiento de la Seguridad Social, consistente en dedicar tan escasa proporción de los ingresos a fomentar la prevención, es económicamente irracional, pues desde una perspectiva estrictamente aseguradora debería estar profundamente interesada en incitar a las empresas a desarrollar acciones preventivas a fin de reducir el coste de los siniestros. La creación del bonus no acompañado del malus, un caso único en el mundo, no es sino un ejemplo más de la irracionalidad económica de la gestión.

En resumen, si los pilares básicos del sistema preventivo nacional español son radicalmente atípicos, no debe extrañarnos que la evolución de nuestra siniestralidad también lo sea. Es lo previsible.


REFERENCIAS

i Castellá, J.L. Introducción al Sistema Español de Prevención de Riesgos Laborales. En Castellanos, F., Castejón, E. coordinadores. Informe sobre el estado de la Seguridad y Salud Laboral en España 2007. Madrid. INSHT. 2008.

ii Ibídem.

iii http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:62001CJ0441...

iv Valenzuela de Quinta, E. Modelos de organización de la actividad preventiva en Europa. La mutua, revista técnica de salud laboral y prevención. 2004;11: 87-99.

v Durán López, F. Informe sobre riesgos laborales y su prevención. Madrid. Presidencia del Gobierno. 2001. Página 269.

vi INSHT. Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud en las Empresas 2009. Página 29.

vii Ibídem. Página 29.

viii Rodríguez García, A. y Fernández Marcos, L. La Inspección de Trabajo y la Seguridad e Higiene en el Trabajo. 1as Jornadas Técnicas de la Inspección de Trabajo. Madrid. Ministerio de Trabajo. 1978

ix Aragón Bombín, R. La institución de control del cumplimiento de la normativa: Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En: Castellanos, F. , Saracíbar, A. ed. Historia de la prevención de los riesgos laborales en España. Madrid. INSHT y Fundación Largo Caballero. 2007.

x Aragón Bombín, R. Ibídem

xi Aragón Bombín, R. Ibídem

xii Durán, F. García Benavides, F. Informe de salud laboral. Los riesgos laborales y su prevención. España 2004. Atelier. Barcelona. 2004

xiii La Seguridad Social y el INSHT son las únicas instituciones españolas que siguen utilizando el rótulo "Higiene y Seguridad" o su equivalente "Seguridad e Higiene". Curioso.

xiv DGUV Statistics 2015. Figures and lon-term trends. Disponible en: http://www.dguv.de/medien/inhalt/zahlen/documents/dguvstatistiken2015e.pdf

Suplemento Temático: Los nuevos retos del Director de Seguridad

 


Fuente: Prevención Integral
Fecha: 2017-05-08

   Mas artículos de Emilio Castejón        Otros Expertos   

Este experto ha sido visto por 155 personas.